“复杂问题”与基层干部的“办法”：以N区“外嫁女”问题为例

作者简介

郭巍青，中山大学中国公共管理研究中心 / 政治与公共事务管理学院，教授；

张文杰，中山大学政治与公共事务管理学院，博士研究生；

陈晓运，中共广东省委党校，副教授。

论文讨论基层干部处理和解决复杂问题的能力。论文选取N区“外嫁女”问题作为案例，因为它是一个比较典型的复杂问题。论文的主要发现是基层干部在处理“复杂问题”时，使用了一套“办法”。它是一系列行动策略，与政策法规既相互区别，又相互联系。揭示“办法”中的多样性和创造性，将有助于我们更加深入地理解基层治理领域中的复杂性。

一、问题的提出

最近十多年来关于中国治理模式和治理经验的研究中，政府对于社会需求的“回应性”或回应能力成为一个关注焦点，并被看作是整个体制具有“韧性”或“适应性”的一个关键因素(俞可平等，2015)。不仅如此，新近的研究还将视野从中央政府层面转移到县乡一级政府层面，并聚焦于基层干部的治理能力，将其看作是整个体制所具有的回应性的重要构成部分。研究者对基层干部的治理能力做了多个角度的透视，并尝试加以概念化。其中引起较多注意和讨论的有：“因地制宜”的能力(唐仁立，2015: 214)，引导创变的能力(洪源远，2018)，政策试验的能力(韩博天，2018)，协商的能力(何包钢，2008)，以及组织战略行动的能力(海贝勒等，2013)，等等。

上述研究有一个共同点，就是比较集中于讨论基层干部所执行的正式任务。正式任务是指自上而下布置下来的工作，通常有明确的政策文件或上级精神作为依据，并且较多集中于与经济发展相关的那些任务。其中最典型的就是招商引资，许多研究案例都聚焦于此。通过招商引资以促进本地经济发展，是改革开放中的普遍做法，原则上没有什么异议。经济和社会发展也有相对明确规范的指标，上级依据这些指标考核地方干部的能力与表现，地区之间也依据这些指标而相互竞争。这意味着对于“问题”(任务)来说，解决方案是明确的，因此可以构成激励。毫无疑问，基层干部在推动经济发展方面表现出巨大的创造性和能动性，这方面的能力，无论对于地方还是国家的发展都是积极的推动力。

然而，本文将关注与正式任务相对的另外一面，即“复杂问题”(Wicked Problems)。复杂问题这个概念最早来源于政策分析与规划的研究领域(Churchman，1967；Rittel & Webber，1973)，指的是那些很难把握、并且没有明确解决方案的问题。我们在调研中发现，基层干部除了要执行正式任务外，通常还要面对很多“复杂问题”。这些问题不是自上而下布置的任务，相反地是自下而上地来自于日常生活，往往与地方的风土人情密切相关。这些问题之所以复杂，是因为牵涉到多重利益纠葛或多种不同的价值观念的冲突，还牵涉到多个部门或多个层级的不同规则。与正式任务相比，这类问题往往集中于分配领域，而不是发展领域，因此更容易引发情绪反应和社会不稳定。更重要的是，这类问题常常看不到公认的解决方案，或者解决方案反而引发更多矛盾。因此，与执行正式任务会获得激励不同，面对复杂问题的基层干部会发现自己处于风险情景中，既缺乏正确方法的依据，同时允许犯错的余地又很小，甚至没有。

在公共政策、公共管理的研究中，以及更宏观的治理与决策的研究中，复杂问题概念引导了一个深化研究的空间。一般来说，在执行正式任务时，公务员会表现得更有专业性、责任心、稳定性和工作热情等等。但是，复杂问题因其具有复杂性、不确定性和风险性等性质，会对管理体制及其人员的决策能力和治理能力构成巨大挑战。因此，观察和研究对于复杂问题的解决能力和实践经验，就有很大的意义。放在中国治理研究这个背景下来说，基层干部在其日常管理实践中总是面对这样那样的复杂问题，这与经济和社会的高速发展所引发的利益多元化密切相关。许多基层干部以高度的责任心尝试解决这些复杂问题，其中积累了很多经验和知识，这些经验和知识构成治理能力的重要一环。但是目前在关于中国基层治理的研究中，对这个方面的关注显然不够。

基于以上认识，本文将讨论基层干部处理和解决复杂问题的能力。我们选取N区“外嫁女”作为案例，因为它是一个比较典型的“复杂问题”。案例分析材料来自于作者于2014—2015年期间的多次实地调查、访谈以及政府部门的相关文件与资料。调查访谈的对象包括“外嫁女”及其家庭、其他群众、村级领导班子成员、负责处理问题和作出决策的县乡领导干部、以及相关部门的执行者。调查研究的主要发现是基层干部在处理复杂问题时所形成的一套办法。在本文中，“办法”一词是指针对于问题而采取的措施，以及内含的行动策略；它与“政策”“法规”相对，既相互区别，又相互联系。所谓复杂问题，就是缺乏明确的政策和法规指引，因此缺乏清晰的解决标准和方案。基层干部需要依靠自由裁量空间，不断地寻找机会和资源尝试去应对问题。其中所使用的手段和措施，本文就称之为“办法”。“办法”既是一个分析性的概念，也是实证研究中可以观察的经验对象。通过对办法的分析，可以描绘基层干部的治理能力。在正式的制度层面上，上级领导部门以一套考核指标对下级干部的能力与表现作出评估，但上级同时希望下级是面对复杂问题能找到办法的能人。因此，与规范的考核指标相对，“办法”可以成为一个独立的分析范畴。揭示办法中的多样性和创造性，将有助于我们更加深入地理解基层治理领域中的复杂性。

本文接下来的部分将首先对复杂问题的研究文献做简略梳理，也对这一概念应用于中国基层治理的相关研究动态做简要评述。其次，以“外嫁女”问题为案例，分析复杂问题的实际形态与特征。再次，归纳总结基层干部处理复杂问题时所使用的多种办法，并从这些办法中理解基层干部的治理能力。最后部分将做简略的讨论，主要讨论与既有理论的对话关系，以及其中可能引申的含义。

二、复杂问题的特征

“复杂问题”这个概念源出于韦斯特·丘奇曼(West Churchman)在20世纪60年代的一篇论文，它指的是管理者在常规任务之外，还会碰到非常规的、超出理解的、边界开放的、无从把握的“棘手难题”(Churchman，1967)。在这里，复杂问题的初始含义涉及知识论，它是理性主义的对立物，对盛行的理性主义思潮构成了一种反拨。以政策科学为例，它的宗旨强调以解决问题为导向，并相信运用人类的理性和科学知识，可以解决问题。但如果存在这样一种问题，它像幽灵一样没有明确的形态，又总是抗拒解决方案，那就意味着不可能靠知识去解决一切，规划一切。有人认为这种知识论意义的理解，应该追溯到弗里德里希·哈耶克(Friedrich August von Hayek)(Ahern et al.，2014)。哈耶克在讨论知识及其边界问题时(Hayek，1945)，将市场体系看作是一个复杂系统，并认为不可能有一个中央大脑对这个复杂系统事先具有完备知识。

然而，如果问题真的不可解决，那它就不会成为问题。复杂问题概念在多个学科引发思考和讨论，研究者主要地还是集中于怎样把握“复杂问题”的特征、分类和范围，怎样理解它对组织系统和认知体系带来的挑战，以及怎样提高能力，找到应对之策。我们也将从问题、挑战、应对三个方面概要梳理和评述相关文献以及研究动态。

如果从一般知识论的层面降到具体的政策与规划的实践领域来看，所谓“复杂问题”有哪些特征？霍斯特·里特尔(Horst W．J.Rittel)和梅尔文·韦伯(Melvin M．Webber)归纳了以下十个要点(Rittel & Webber，1973)：(1)没有确切可靠的政策设计方案(Formulation)；(2)没有“停止规则”(Stopping Rule)，即没有确切而完整的解决方案(Solution)；(3)各种解决方案之间的区别不在于真假，而是如何判断好坏；(4)对复杂问题的解决方案没有中介环节，也没有最终的检验标准；(5)可能尝试的解决方案都是“一锤子买卖”，无法分解回撤，也没有通过试错而学习的机会；(6)没有可枚举的、或可详尽描述的一套潜在解决方案，也没有清晰描述的、可行的一套行动做法以供整合进计划中；(7)每个“复杂问题”都是独一无二的(Unique)；(8)每个“复杂问题”都可以看作是另外一个问题的症状；(9)“复杂问题”所表现出来的差异性(Discrepancy)存在多种解释；(10)决策者没有“犯错权利”，即没有容忍错误的公共空间。另外一种有代表性的观点则以“独特性”(Unique)为核心特征，将上述十条压缩为六条(Head & Alford，2015)。“复杂问题”的独特性就在于：(1)它总是更深层问题的症状；(2)机会条件是独特的，很难倒回头找机会；(3)没有一套清晰的可替换的备选方案；(4)存在明显相互冲突的确信(Certitude)；(5)可能对根深蒂固的利益重新分配；(6)长期存在，不能解决。

进一步说，复杂问题的出现，总是与三个因素相关。第一个是社会多元性，即存在多元的利益群体和不同的价值观念。第二个是制度复杂性，凡是涉及跨组织间合作和多层级治理的那些问题，通常就是复杂问题。这里还存在一种自反式的循环，即为了应对更多的问题，组织会变得复杂；而组织越复杂，问题反而也越复杂。第三个因素是科学知识的不确定性，即赖以解决问题的知识本身不够充分、碎片化或者有断裂。特别是当问题涉及环境、健康、高新技术的时候，知识的不充分和不确定会比较明显。

从20世纪70年代以来，复杂问题的概念催生了大量的个案研究。研究者在多个领域中寻找复杂问题，以及可能有的解决方案。这些领域包括：公共管理，社会问题治理，气候变化与应对，自然资源管理，医疗卫生政策与项目管理，都市与地区规划，商业管理，数字技术与网络管理，等等。不过，这些研究也可能包含有泛化的趋势。对于复杂问题的基本特征的揭示，确实深化了认识，有助于克服简单直线式的工程师思维。但是，如果反过来，泛泛地套用系统论，认为不存在孤立的问题，所有问题都是普遍联系的，那等于说一切问题都是复杂问题了。显然，需要有适当的问题分类，否则复杂问题这个概念本身也失去意义。因此，也许应该将所有的问题看作是一个连续谱，并区分为三种类型(Heifetz，1994)。类型一是相对简单而易于驯服的问题，也就是相对容易确定边界条件、相对容易定义的问题。类型二是中间状态的混杂问题。类型三才是难缠难解的复杂问题。

在公共管理和公共政策领域中讨论复杂问题，最终目的是要反思政府的能力与政策措施的有效性。本文集中于关注中国地方政府的治理经验与治理能力，从这个角度来看，近期关于中国研究的文献提供了不少启发。首先，中国在很低的起点上如何实现经济和社会的现代化？这本身可以被理解为是一个复杂问题。一方面，根据发展理论和相关经验，后发国家通常需要政府有较好的能力来启动经济现代化的进程。另一方面，政府能力(专业、效率、法治、廉洁等等)的发展又需要有一定的经济发展基础作为必要的条件。于是，在经济的发展与政府的“善治”二者之间形成一个互为前提条件的死循环(洪源远，2018)。确实有一些国家因为无法打破这种死循环而长期不能跳出贫困陷阱，但中国却成功地跳出了这个陷阱。按照洪源远(2018)的解释，这是因为中国政府以一种“引导创变”的方式，实现了经济发展与政府治理的共演共进。放在复杂问题这个讨论脉络下，中国的成功经验可以看作是解决复杂问题的一个大案例，其中应该有很多方面值得做更多的挖掘和总结。

其次，在中国研究的文献中，一个新的共识是，地方政府的治理实践以及其中的干部能力和经验，被长期低估了。实际上，地方政府特别是县一级政府在处理复杂问题上所表现出来的创造性与能动性，是理解中国的整个体制之所以具有韧性和适应性的关键环节之一。托马斯·海贝勒(Thomas Heberer)等主张将县乡一级的地方干部看作是“战略群体”，这里的“战略”是指引导政策执行的多种方式(海贝勒等，2013)。这有点类似于政策执行研究中的“自下而上”的路径，它强调地方基层干部是执行的主体，要从地方治理的真实场景出发，分析地方干部的实际策略与措施，才能真正理解政府能力。在同样的方向上，韩博天(Sebastian Heilmann)将中国地方政府的“政策风格”归纳为四点。(1)经常试探维持现状的极限，抓住每一个可能的机会来改变现状以有利于自己；(2)牢记核心战略目标，同时尽可能灵活选择和使用战术；(3)不管是传统的、非传统的、或从国外借鉴的战术和组织方式，只要可利用就反复尝试直至满意；(4)随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实现战略目标。他还认为，这种风格，与西方国家那种“预期与规管”的管理模式有很大的不同(韩博天，2018)。

复杂问题的研究，中国发展经验的研究，地方治理的研究，三者相结合，可以为地方治理研究打开新的空间。一方面，地方干部的能动性和创造性，是理解中国经验的关键环节之一。另一方面，地方治理的日常实践中，充满了大量的复杂问题，地方干部用什么办法去处理或解决这些问题？很值得更深入地观察和总结。相当长的一段时间中，关于地方政府面对的复杂局面以及各种灵活化解的措施，已经有很多个案研究和总结。例如赵树凯(2014)讨论过，快速的发展并没有催生良好的治理，部分农村社会矛盾增长，冲突加剧，陷入“强发展”与“弱治理”困局。面对数量众多且行动日趋强调“依法抗争”的农民，基层政府往往缺乏充分的权力和资源予以应对(黄家亮、吴柳芬，2015)，甚至面对“越维越不稳”的困境。为了改变此类困局，地方政府的努力方向之一是“建制度”。比如：优化民主选举，扩大制度渠道，规范基层政治参与(肖滨、方木欢，2016)；建设和完善村级民主议事协商制度，化解农村派系斗争(陈晓运、张文杰，2018)。除了这种正式的制度建设外，地方干部通常会在非正式层面上尝试和使用各种策略，即所谓“用手段”。在存在利益冲突的情况下，地方干部最重要的任务是“摆平”(郁建兴、黄飚，2016)。怎么摆平并无一定之规，完全以平抑冲突、平衡利益为导向。实际上的经验方法可能包括“软”(动之以情，晓之以理，明之以利)、“硬”(以庄重、威严、压制和强迫的手段，迫使工作对象完成某种被要求的任务)、“刁”(设置关卡，迫使就范)、“憨”(装糊涂、不作为)、“精”(博弈)、“吓”(吓唬或恐吓)、“诈”(诱导)、“糊”(欺骗、糊弄)、“擂”(宣传与动员)和“砰”(装腔作势)等等(马跃，2013)，以及法、术、势、礼、利多管齐下。

为了更好地总结地方干部解决复杂问题时使用的方法策略，一方面需要有更多的案例，更详细的描述，另一方面也要在特定的研究逻辑下加以概念化。本文将在复杂问题这个视角和逻辑下来讨论珠三角地区在基层治理方面的一个案例。需要指出的是，过去公共政策的研究强调“解决”(Solve)问题，但是在复杂问题的研究文献中，研究者更倾向于认为实际上我们是在“处理”(Deal with)问题，“应付”(Tackle)问题，“管理”(Manage)问题，或者“回应”(Address)问题。因为从逻辑上说，复杂问题至少是难解的问题，甚至可能是在特定条件下解决不了的问题。从“处理问题”的逻辑来思考，有三样东西是重要的。它们分别是适应性(Adaptive)、参与性(Participatory)、多学科性(Transdisciplinary)，也称作APT模型(Head & Xiang，2016)。适应性是指组织和个人要有跨部门跨领域的协调性和灵活性，参与性是指利益各方要获得公平机会以降低冲突，多学科性则是知识(或经验)要多元化。本文并不直接套用这个模型，但是会以此为基本指引来梳理具体案例。

三、作为“复杂问题”的N区“外嫁女”问题

“外嫁女”问题是农村地区的性别、家庭、土地、社会流动、利益分配与决策机制等多个因素相互交织后形成的问题。简单来说就是，家庭联产承包责任制使农民获得了土地经营的收益，这是一个基本的背景。那么，作为家庭成员之一的年轻女性，后来出嫁到外地随夫家生活，她还能否继续享有原生家庭的土地经营收益呢？按说这是一个家庭内部的分配与决策问题，但实际上却不是。从20世纪90年代开始，农村地区开展“土地股权制改革”，原先由农户承包经营的土地转由村级集体经济统筹经营，农民则获得股权。与这种“土地变股权”相伴随的，是决策层级的改变，即由村民委员会和经济合作社来决定股权收益的分配方案。在这样的分配程序中，外嫁女的成员资格基本上被排除。原因也简单，因为她们已经不算是本村的“选民”，从而就失去了股权。此外，随着城镇化和经济腾飞，土地的股权收益很大，失去股权的外嫁女意见也很大，最终变成当地的社会问题，影响社会稳定。

N区就是外嫁女问题最早出现并长期存在难以解决的地方之一。早在改革开放初期，N区就是珠三角地区经济崛起居于前列的区县之一。1992年，N区在全国率先启动集体土地股权制改革，将原来由农户承包的土地使用权转换为股权，入股组建村庄集体经济组织，再根据股份多少进行分红。以这种方式，N区推动了大规模的土地开发利用，引领了招商引资和制造业繁荣的浪潮。与之相应，农村集体经济组织收取土地开发和物业租金，农民获得分红，收益十分可观。据统计，2011年N区农村经济总收入5 345亿元，比1993年的207.4亿元，增长25.77倍。村组两级集体资产总额268亿元(不包括农村土地折价)，比1993年的35.86亿元增长7.5倍，村组两级可支配收入达到50亿元，经济总收入超过亿元的村有197个，可支配收入超过1 000万元的有53个(N区城乡统筹办公室，2012)。

正是在这样的背景下，出现了“外嫁女问题”。从20世纪90年代后期开始的十多年中，外嫁女群体以多种方式对自己失去股权与分红表达了强烈不满。

我们是N区一群土生土长的农村妇女，被当地的村官、村民叫做“外嫁女”。我们结婚前后户口从来没有迁离。1982年实行责任田承包，我们和村民一样承包了同等数量的责任田，也尽了一个村民应尽的义务。但1992年开发公司将责任田全部征收，补偿了征地款。我们和村民一样从1992年和1995年同样分得整地补偿款35%，65%的征地款用作日后股份公司的分红和发展基金，我们有宅基地约45平方米，但1995年新上任的村民小组长和当时的村委书记等村干部，以村规民约为依据强行剥夺了我们的分配权和其他福利待遇。我们的子女就更不用说了，所有的一切权益都被他们这些“土皇帝”全部剥夺。为什么耕责任田时不说我们是“外嫁女”，现在不用耕田可以享受到股份分红，就硬说我们是“外嫁女”？(中山大学性别平等立法研究暨推动课题组，2008: 22－23)

外嫁女群体的规模很大。据统计，1998年N区被排斥在股份分红之外的外嫁女超过2万人，因为母亲是外嫁女而带来利益影响的子女人数超过4 000人。此后这个群体的人数还在不断变动中。要指出的是，随着问题凸显，外嫁女的定义和统计标准本身成为各方博弈的议题。在或不在这个范围内，意味着不同的利益分配和不同的利益考量，最终的数字就是博弈和建构出来的。

外嫁女群体争取权益的决心很大，维权的时间持续很长，某些行动方式也相当激烈。例如，村民彭某自1992年开始维权，在将近20年中，跑遍省市各级相关机构。部分出嫁女集体到全国人大、全国妇联、国家信访局、联合国开发署驻北京机构的门口等地方表达意见。研究者观察到：

来自各村的“外嫁女”自 20 世纪 90 年代以来持续以陈情、上访、诉讼等方式抗争。抗争的内容是她们在出嫁后即被剥夺村民身份和村民待遇，尤其是集体股份制改革后的股权和分红。抗争的“外嫁女”形成各级政府信访单位、“市长日”或“群众接待日”的固定主角。她们……无处不在，如影随形，打死不走，经年累月地让地方首长头疼……(柏兰芝，2013)

综合以上可以说，外嫁女的股权与分红，是当地社会长期面对的一个困扰。困扰越来越大，长期不能消除，对地方政府的各项工作、社会秩序、集体经济的运作以及村民的家庭团结，都带来很多负面影响。而从本文关心的研究角度来看，它是复杂问题的一个典型案例。

首先，问题涉及的利益范围、群体范围、边界范围很难清晰界定。如果“外嫁”会影响股权，那么出外读书、务工、参军呢？单独为“外嫁女”定一个特殊标准，似乎缺乏合法性。但如果定一个普适的标准，那么“外嫁女”问题会扩展成为好多个群体的问题。由于经济社会的急剧变化发展，人与土地的权利关系出现了很多灰色空间，也形成了很多“模糊人群”。N区的统计是共有十八类模糊人群，包括对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、“违计人员”等(郑杭生，2012: 2)。外嫁女只是其中矛盾最突出的一个亚类。换言之，摆在眼前的好像只是一个问题，但是它的潜在的牵涉面广。对问题的处理，会激发广泛的社会反应，从而使问题的界限改变。问题拉出问题，人群拉出人群。而在特定的时点上，没有公认的“停止规则”，也就是没有人知道问题消停的界限在哪里。

其次，外嫁女问题牵涉到多部门和多层级治理，远比初看上去要复杂得多。前文已说明，土地股权制改革之后，排除外嫁女的股权与分红资格，是村一级的决定，不是家庭自主的决定。村组织做决定，依据的是“村民委员会组织法”以及相关的政策法规，在程序上并没有违法之处。但是，外嫁女维权，依据的是“中华人民共和国妇女权益保护法”以及相关联的政策法规。于是冲突双方，都有各自的“确信”，并有各自的法律支持。外嫁女的持续上访惊动上级，使权益分配的正当性问题变成维稳问题，多个层级、多个部门因此而卷入。倘若把上述十八个模糊群体都纳入考虑，则进一步使对应的科层机构卷入，也牵涉更多的法规条文与规定。任何一个看似可行的步骤，都可能因为涉及多部门协调而变得难以实施。于是，单一问题变成“丛林问题”。

再次，外嫁女问题随条件的变化而不断扩大，是一个越解决越扩大的问题，早期的解决措施也变成问题的一部分。按照一位基层干部的回忆：

(19)93、(19)94年那时分红就是几百块钱的事，不像后来一万多，村民也没什么意见。(19)97、(19)98年之后钱多了，村民就开始有争议。有的村就不给了，给的村看到别的村不给，也就停止不再给，或者搞三年一次重新确定。慢慢这些外嫁女就会跟隔壁的村联合起来闹大，出外上访，外嫁女加上她们的小孩和丈夫，数量加起来也不少……所以这个群体就越来越大，最后闹到了省里……(N区某镇党委委员，20161019)

显然，这个问题从一开头就缺乏清晰合理的解决规则。当上访出现后，基层干部按照维稳的思路来处理，常常是短期行为，不能治本。而外嫁女在上访过程中遇到的推诿扯皮、政策打架以及个人的不愉快经历，反而使利益矛盾叠加上对政府作为的各种看法和情绪，从而使问题不断升级。

最后，复杂问题通常是更深层问题的表面症状，外嫁女问题也是如此。始于20世纪80年代的土地承包制度，按中央的精神是30年不变。但是土地股权制改革，已经是有所改变了。这种改变对于发展制造业非常重要，也产生了巨大收益。但却使收益与家庭成员之间的关系变得复杂化，说到底是人与土地之间的关系复杂化了。家庭内的婚嫁与代际关系总是随时间而变化，社会流动加剧，户籍制度的管理也呈现复杂性。所有这些合起来，最终在性别这个维度上爆发成为症状。此外，城镇化与农村的关系，资本与农村的关系，带来地区差异和级差地租。相隔不远的地方，土地经营收入有很大不同。外嫁女作为一个活跃要素，在分配水平和分配规则不同的地方之间流动。如果说，地区收入差异是外嫁女问题的客观结构，那么外嫁女本人的跨界身份和跨界认知，则是问题的主观结构。

四、基层干部如何处理“复杂问题”

外嫁女问题久拖不决，在三个方面对地方政府的地方治理带来了严峻挑战。一个方面是当地的经济社会秩序与稳定总是受到影响，基层干部疲于应付。第二个方面是给外界和上级部门造成不良印象。地方形象的管理是地方政府在意的一件事情。无论是争取投资还是争取上级部门的支持，形象不佳都会造成一种负面影响。第三个方面是财政。当地政府为了协调控制外嫁女上访等问题，历年来花费的维稳经费已经大于她们可能获得的分红。仅从这一点来看，政府原来用于解决问题的机制和方式，已经不可持续。

至少从2008年起，当地的主要领导已经下决心要转变思路，寻找新的办法来解决由外嫁女问题而引发的治理困局。

我在N区做了六年了，有两件事一直困扰着我，一是外嫁女，一是内河涌……我们花了大量的精力去处理，花的钱比分红还多，这件事如果能够解决，可以说心头一块大石头搬走了，我们N区上访的问题一半以上，甚至三分之二都解决了！(N区原主要领导接受媒体专访，20080910、20090515)

新思路和新办法的总体原则是“常规化”：

N区外嫁女工作将转变工作方式，由区突击性的中心工作转为属地管理和部门各司其责的常规性工作。工作方式的转变并非意味着问题已经解决，还是任重而道远。(N区原主要领导接受媒体专访，20110426)

实现常规化治理实际上是要求改变问题的整体格局，也改变对问题的理解方式。N区政府想出了许多办法来达到这个目的，主要有三个方面。首先，过去政府出面协调外嫁女的股权与分红问题时，会被看作是干预村委会的决策自主性。改变的方法是重新强调政府有责任贯彻执行国家与省政府的相关政策法规，重新形成自上而下的执行关系，以消除干预的说法。其次，开展重新确权的工作，要求股权到户，但不到人。它的实际意义是将问题转移。转移之后，村一级的决策不再决定具体个人的资格问题，它将重新成为家庭内部的分配问题。再次，通过信息技术、司法等途径，监督并确保符合资格条件的外嫁女获得其应有的权益。与此相应，N区政府在实际工作中采用了三种行动策略。

行动策略之一是“向上援引”，即使自己成为中央和上级精神的言说者，从而在话语层面体现政策合法性。特别是，当村集体以“村民自治”为由剥夺出嫁女合法权益，县乡干部需要首先破除村民自治的话语约束。其中，向上援引主要体现为强调村民自治必须“依法”，指出村规民约违反宪法、法律法规对妇女权益的保护，违反对利益分配的公平性保障以及基层改革要求。以2014年来N区开展的集体经济组织股权确权登记颁证政策为例，N区2015年下发的《N区集体经济组织股权(农村土地承包经营权)确权登记颁证工作实施方案》为例，该文件即援引了国家法律规定、中央政策要求和农村改革文件。

《中华人民共和国农村土地承包法》规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定……《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)中提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(简称2014年中央一号文件)提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变；在落实农村土地所有权基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权；抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作；可以确权确股不确地……2013年10月22日，N区被确定为国务院农村综合改革示范试点单位，其中集体经济组织股权(农村土地承包经营权)确权登记颁证工作被列为重要改革试验项目，并要求于2015年底完成改革任务。

行动策略之二是利益框定。即通过身份界定协调和平衡利益。比如，案例中1998年N区133号文就是对谁具有村民身份的界定，即明确利益分配的资格。利益框定具有动态调整的特征。在出嫁女问题化解过程中，原住民内部的产权争议提醒县乡干部防范本地居民与外地居民的利益之争，县乡干部在确权的基础上继续推出以“政经分离”为重点的政策举措，形成对产权和身份资格的明晰框定。“政经分离”最本质的就是将基层的社会管理和经济管理两种职能分离，村(居)党组织、村(居)民委员会和集体经济组织各司其职，在人事结构、组织功能、财政资产和决策程序等方面实现独立运作。

去年(2015年)在区的统一指导下，搞了一个股民确权。意思就是将股权固化到户。提出十六字的方针，确权到户、户内共享、社内流转、长久不变，某种程度上可以理解为由家庭内部协调决定。……当时还搞了一个出资购股的程序，比如给那些退伍军人、农转非、已经迁出去的子女们等等，给他们一些购股的渠道重新回来。……大多数人都接受了这个趋势。我们也认识到，要从根本上解决利益矛盾，只有通过确权。(N区某干部，20161019)

行动策略之三是强力规制。从问题解决的规范性角度出发，县乡干部强调工作符合情、理、法，既遵从村民自治，又保障法律权威，因而主要以宣传引导为主，但却面临村集体和村干部的政策抵制，比如，2008年11号文明确提出区、镇(街道)有关部门必须依法受理“农村出嫁女及其子女股权权益申诉，立案调处并开展调解工作，调解不成的依法及时作出行政决定”，但仍存在部分村居拒不执行。因而，通过司法强制和行政强推成为问题解决的“杀手锏”。为此N区成立了“出嫁办”(由各部门抽调人员组成，分成六个工作小组，分别在N区6个镇开展工作)，镇街一级也成立了相关工作组。譬如，L镇成立由农村、司法、综治、公安、法院、妇联等部门骨干组成的工作组，同时还成立“L镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导小组”，在接到出嫁女及其子女股权纠纷信访案件后，先利用行政调处手段进行矛盾化解，调处不成的引导上访人走司法途径，拒不履行裁决的由人民法院强制执行。例如：

(有一个村拒不执行法院裁决，)但村里分红之后还有100多万，法院直接把钱扣押下来，按照外嫁女及其子女的名单强制执行，把那笔钱分给外嫁女，彻底解决。(N区某干部，20161019)

强力规制还包括建设集体经济组织股权(股份)管理交易平台。平台录入的信息群体包括持股成员、非持股成员、持股非成员、非持股非成员(特殊群体)，各集体经济组织对已录入系统的股东资料进行张榜公告。县乡干部要求各村(居)将符合成员资格的人员信息录入到平台进行日常管理，而在分红审批方面，要求每一份股份分配都必须经过村(居)委会、镇卫计局和镇城乡统筹局的审批才能进入财监平台的资金拨付流程，此举大大保障集体经济组织成员的合法权益。

如果没有这个平台就解释不清谁符合资格，要让整个区和镇掌握这些信息，要先公示再签名确认，这样就可以反映意见，如果上面没有外嫁女的名单，因为他们的家人也不肯签名确认。将人员的信息录入之后，接下来就是日常管理，在分红审批方面，要求每一份股份分配都必须经过村(居)委会、镇卫计局和镇城乡统筹局的审批才能进入财监平台的资金拨付流程……(N区某干部，20161019)

五、结论与讨论

本文通过外嫁女的案例，探讨了地方政府在治理实践中，基层干部在处理“复杂问题”时所可能采取的策略，并有以下三个初步结论。第一，改革开放以来，围绕着土地产权为核心的经营决策制度几经变革。它一方面极大地促进了生产力的发展，另一方面也与多种要素相互交织，形成了复杂的社会肌理，从中产生了关于利益分配与利益共享方面的复杂问题。

第二，复杂问题对地方政府的解决问题的能力形成挑战。案例中的N区政府发展出许多办法来应对挑战，这当中蕴含了很多创造性和有益的经验。所谓“办法”是指解决复杂问题的一套措施。它不仅包含有正式的政策法规所规定的行为方式，更重要是还包含灵活的解释与执行，也包含非正式的“用手段”。追踪这些办法的形成与实施效果，可以较好地观察地方政府治理能力的强弱。这些办法如果最终降低了社会冲突，增强了政府常规化治理的能力，就会被认为是正当的。

第三，外嫁女问题作为案例，它的意义在于作为一个复杂问题具有独特性。这意味着问题与本地的社会肌理相关联，在别的地方不一定有。因此，几乎没有现成的经验可供地方干部学习，正式的政策法规文本中也未必能提供判断对错的标准。在经济发展领域中，地方层面存在着广泛的互相学习和交流的现象，可以按照同一个标准去竞争。但是在利益分配的社会冲突领域，却很难学习。但正是因为如此，才可以在逻辑上引申出一个重要推论，地方政府如果找到办法最终解决或者处理了复杂问题，这些办法中就含有创新性和原创性。因此，本文关注外嫁女问题的独特性，而不是普遍性，并认为外嫁女问题因其独特而具有学术上的分析意义。

总的来说，地方政府与地方干部在解决复杂问题中表现出来的创造性，是一个需要更深入挖掘的领域。海贝勒等(2013)将县乡一级的领导干部称之为“战略群体”，也是意在强调，理解这个群体的创造性是理解中国治理成功的重要一环。从地方政府领导干部的实践经验来看，如果不能意识到当地存在复杂问题，如果不能够激活治理结构内在的积极性和创造性，找不出有效的办法，那么复杂问题可能会激化成为群体性的冲突事件，严重扰乱经济和社会秩序。因此，重视对这个群体的能力与办法的研究，是非常必要的。本文的研究还很初步，但是相信，从这个角度发掘更多的案例并做比较分析，有利于提升和扩展地方治理的研究格局。

责任编辑：班允博；一审：陈鑫；二审：沈青  

文章来源：《公共行政评论》2019年第3期

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